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无声的没落:双向利益折叠下的中国乡村教育文化纵横

晚近百年来,中国乡村教育从传统的家族学堂、延请塾师,到建国后的文字下乡,完成了 民间教化 到 国族建构 的功能转型,也经历着教育经费、师资、生源三方面的转变。本文指出,在节省教育经费、撤点并校的浪潮中,乡村教育需要面对乡村教师、村委、各阶层村民、上级政府等网状关系,运转也更为复杂艰难。经济基础较好的乡村人口或完全迁入城市,或宁愿让一方家长放弃工作予以 陪读 ,条件较差的则只能选择在乡村就近入学。乡村教师队伍断层,老教师从受尊敬的 文化人 变成经济收入低下的边缘群体,且难以发挥其熟悉乡村风俗的优势;年轻师范生教师难以扎下根来,他们向往城市,其所受教育和生活方式也是城市的。在资源向城镇尤其是大城市倾斜的情况下,乡村教育与城市教育差距逐渐拉大,而乡村也正逐步丧失它对本土教育的话语权。文章原载《探索与争鸣》,仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。

近代以来,乡村教育一直是乡村建设的经典话题,从梁漱溟和晏阳初的平民教育思想实践到新中国的文字下乡,乡村教育实现了从 精英专属 到平民教育的转换。改革开放以来,随着我国乡村社会结构的变迁和城镇化战略的推进,乡村教育的发展又经历了从文字下乡到文字上移的政策转变,其背后却隐含着国家治理的政治逻辑和以发展为主旨的现代性逻辑嬗变,也进一步引发了学界对乡村教育究竟应该 上移 还是 下乡 ,应该回归传统还是崇尚现代的争论。而现实是,在城市中心主义的发展逻辑下,乡村教育逐渐成为政策的附属产物,城乡教育的发展不仅没有出现所谓的融合和共进,反而出现了新的 城乡二元分化 。

费孝通曾在《乡土中国 乡土重建》中描述我国传统的村落有着自我的文化惯习而不需要文字,乡村治理以宗族和乡绅阶层所建构的 礼俗秩序 和 长老治理 模式,并通过 双轨制 的实践逻辑实现着乡村的无为而治。乡村教育经费由政府以外的组织或个人捐赠,政府不在乡村教育上进行大规模的投资。清末民初,新式学堂通过政府的 行政嵌入 及教育政策法规开始介入乡村。乡村教育的新旧之争逐步导致乡村精英的外流和乡村教育资源的流失,传统乡绅阶层的 常规继替 被打破,乡村的权力结构出现了 内卷化 的趋势,乡村社会矛盾和教育危机逐步显现。

中华人民共和国成立后,随着教育资源和行政权力的高度集中,全能型政府开始延伸到社会的每一个角落,乡村教育 以人民教育人民办 的主体思想植入传统的乡村,一村一校的 文字下乡 运动随着国家治理的强势植入而顺利嵌入。传统乡村的长老治理被国家行政科层组织的基层干部治理所代替,乡绅阶层逐步瓦解并实现了外向型的转移。国家意识形态的 普遍性知识 通过乡村学校教育的载体开始嵌入传统的乡村,逐步分离了地方性传统知识并向国家意识的现代知识转换。传统乡村文化的教化权与乡村教育知识体系进行了自然的切换,并实现了国家意识的现代知识单向度传播。

到20世纪90年代,随着改革开放的深入,城市中心主义的发展思路所产生的虹吸效益逐步显现,乡村人口的外向型城市迁移使乡村教育逐渐成为城市文化的抛弃者,教育资源效益论逐步抬头。80年代末90年代初,国家为弥补教育经费的不足,将乡村教育逐步下放到地方,允许地方征收教育费附加以弥补教育经费的不足。但城乡经济的差距使得城乡教育开始出现二元分化,乡村教育逐渐丧失了经济的补养而标签为 落后 的文化驿站,乡村教师的出走使乡村逐渐呈现出 文化的空洞性 。

2000年以后,随着城镇化战略的提出,乡村教育开始了大范围的调整,全国大范围的中小学布局结构调整轻松实现了 文字 的整体上移,反映出国家行政权威对乡村教育资源的主导性控制,其内在也隐含了乡村结构主体对乡村教育资源分配的无能为力。

而此时的乡村社会阶层在社会结构的变迁中也呈现出新的身份转化。乡村结构主体由新的乡村精英阶层、中坚农民阶层和贫困阶层所组成。在乡村教育领域,随着农村中小学的布局结构调整,由国家行政科层组织、教育工作者以及乡村教育的受众者和乡村社会群体共同构成了乡村教育场域网状的结构关系,并在不同资源和政策权威的干预下,不同主体根据自我的策略调整形成了特有的生活图式。

英国社会学家吉登斯曾经提出用 结构的二重性 来分析社会结构与行动者的相互关系,并认为行动者的行为能动性受社会结构的内在影响和控制,同时也通过 反思性监控 改造着现有的社会结构。在历史条件和具体情境的演进下,由不同行为逻辑驱动的行动者在乡村教育场域中进行着适应性的相互博弈,一起构成了乡村教育看似曲折而又艰难的人生画卷。

改革开放以来,随着教育资源和行政政策权力的不断上移,地方政府和教育主管部门成为教育资源分配的主导者和执行者,并通过政府行政科层组织实行着自上而下的执行策略。从乡村教育发展的脉络来看,大致经历了从乡村自主筹办、以县级为主的管理到省市共担的公共财政模式的转变。1978年以来,随着 以经济建设为中心 发展理念的确立,乡村教育采取了以 农村教育地方办,城市教育国家办 的教育方针,义务教育经费采用了 三级办学体制 的财政包干制,乡村教育由于城乡教育资源的差距,成为国家教育资源短缺约束下的社会牺牲品,逐步走向了教育的 边缘 。1994年分税制改革后,乡村教育的财政供给开始了 以县为主 的农村税费改革供养体制,基层政府在自身经济发展的财政约束和政治激励下,在取得了 普九 和 两基 重大成果的同时,农村的教育成本负担增加和乡村教师拖欠工资现象时有发生,乡村教育场域中的结构矛盾日益凸显出来。

2000年后,随着城镇化战略的推进,在经济利益驱动下,教育资源效率优先逐步成为地方政府的主导思想,乡村教育资源和政策权力逐步从乡村向地方和省级政府转移。基层政府基于乡村教育负担重的困境,极力赞成促进城乡教育资源效率的整合,并希望通过撤并乡村落后的 麻雀 学校实现资源的整合,由此我国大面积的布局结构调整政策开始实施。与此同时,随着乡村人口的不断外向型迁移以及人民从 有学上 到 上好学 教育观念的转变, 文字上移 似乎在人民不断增长的教育需求助推下迅速实现了政策的转向,而其背后却隐含着从国家治理逻辑下的教育公平理念向发展主义逻辑下的教育效率优先理念的转变。

但从教育政策的执行模式来看,教育政策系统内部之间也有着运行的内部行为逻辑,大致经历着 自上而下 和 自下而上 的政策执行网络模式,而在这个过程中,乡村、地方政府和省级政府在政策执行的过程中也有着自我应对的策略空间。笔者通过对海南少数民族地区教育移民政策的调研发现,乡村教育的布局结构调整政策基本属于自上而下的执行模式。所谓自上而下的模式,即按照国家和省级政府的政策部署和动员,集中多个政府部门的政策合力,形成规范化的政策文本,开展自上而下运动式的政策执行模式。

从政策的制定到执行来看,省政府和省级教育主管部门是教育政策的制定者和监督者,地方政府和教育部门是政策的具体执行者和实施者,乡村是政策执行的末端。从横向看,教育主管部门不仅要接受地方政府部门的行政领导,其财政预算、人事晋升和考核等都受其管辖;从纵向来看,教育部门不仅服从上级教育主管部门的政策指令,在具体项目的推进中还要接受其现场检查和监督,这种通过行政科层组织的行政命令式的管理,我们可以称之为行政制约。

同时,为了指导下级有效开展教育移民政策,保障政策的目标不走样,省级政府和教育主管部门通过制定政策文本的程序控制对下级政府和教育部门提出任务要求、指导实施和监督评估标准。而教育政策的本质制约应该是教育资源的分配,即现有教育资源该分配给谁、如何分配、分配多少,这是对下级政府和教育部门的实质制约。可以说影响教育政策的主要因素应该包括教育政策的主管部门、科层行政命令制约、教育政策文本、教育政策资源,以及影响教育政策的外部环境。

那么自上而下模式中上级与地方政府之间是如何相互制约与反制约的呢?在乡村教育移民政策的实施中,省级政府及教育主管部门通过行政科层组织逻辑充分运用行政命令的行政制约、政策文本的程序制约和教育资源分配的实质制约实现对地方政府的行政控制和乡村教育资源的政策分配。

其中科层行政命令制约具有显性的特征,政策文本具有程序性的特征,教育资源的分配是最根本的实质性制约。地方政府和教育部门是教育移民政策的具体执行者和实施者,在面对上级政府的制约时也具有一定程度的反制约手段。当上级政府的政策目标与地方政府的政策意愿、利益目标驱动一致时,地方政府和教育部门将会积极地创造条件执行政策,以达到政策目标;当政策目标与地方政府或者政策受众者利益发生博弈,政策执行面临着阻力或难度时,地方政府和教育部门会适时地进行评估,根据教育政策文本的宽泛和模糊性进行有选择性的阐述和执行,我们通常称之为 自由裁量权 。

自由裁量权有几种操作的可能性:一是地方政府在政策执行中把收集到的技术信息有选择性地过滤,或者与政策受众体达成利益同盟,以增加与上级政府谈判的筹码,争取分配到更多的教育资源;二是地方政府和教育部门限于目前政绩考核的要求,把相关执行过程中的数据进行修改,以争取达到提前完成政策目标的假象;三是限于政策受众体的利益诉求和执行阻力,与政策受众者进行妥协,有条件地执行教育政策目标。这几种可能性都会导致上级设定的政策目标与效果产生偏离。

地方政府也会充分利用技术数据信息垄断权增加与上级谈判的筹码,通过政策文本的变通性进行反制约。如地方政府在政策执行中会有选择地向上级反馈地方政府的财政困难、师资不足、基础设施条件等亟待改善的困难,以争取上级政府的支持,调整其政策文本中对其的考核标准和要求。但通过正式公文渠道与上级谈判有一定的风险性,如果被上级否决,之后没有第二次谈判的可能性。因此,地方政府一般会先通过非正式渠道进行充分沟通,然后才会选择这种方式。所谓的非正式渠道大多是通过与上级主管部门领导的口头汇报、日常交往或者在非正式场合的人情交往中争取得到上级的理解和支持,以达到实现政策文本的变通。

还有一种反制约手段是通过教育资源的交换,即通过政策资源的交换或利益的协商和妥协实现上下级政府和教育主管部门的利益平衡,如上级政府为确保政策目标的实现,有条件地答应或满足下级政府和部门的部分利益诉求,在考核标准、资源分配或者人事编制等方面给予政策支持;而下级部门也会通过资源交换的形式换取上级部门对其支持和帮助,如通过项目土地资源的置换换取上级政府更多的资金投入和政策优惠。

从政府行政科层组织逻辑来看,它为我们提供了一个整体的分析框架,但在具体的教育政策运行过程中,它却是一个相对松散的结构,面临着很多不确定因素。从政策实施的具体路径来看,基层政府是国家和省级政府宏观政策的具体执行者,也是下级乡村教育政策受众体的利益协调者,在面对上级政府的行政命令时,它也有着自我的实践策略。

一方面,当上级政府通过自上而下的行政指令来保障政策的贯彻和实施,也会通过行政科层组织的内部激励机制和外部的环境诱导驱使地方政府在执行政策时不走样、不脱轨,如通过对基层官员的政绩考核和职位调动来约束和调动地方政府的执行力。

另一方面,基层政府官员在面对科层组织逻辑下上级政府的压力传导、向上负责和考核激励制约时,会综合考虑政策环境的条件因素,根据具体情况实施行政的自由裁量权、政策文本的变通性和资源的互惠交换性等手段来应对考核和监督,并极力争取达到上级的考核要求,以实现自我的职位晋升或者在考核过程中不被淘汰。

与此同时,下级政府在面对上级政策目标与乡村教育政策客体的利益冲突和博弈时,首先,会充分运用行政的自由裁量权在轻重缓急中加以选择,并结合实践的条件,认真分析矛盾冲突的关键点,避免引发影响其职业生涯的安全事件;其次,会通过政策文本的变通性在具体政策目标的执行过程中进行自我修正,以最大限度地协调和妥协上下级之间的利益冲突,使结构主体在政策场域中保持相对稳定的结构关系;第三,会运用实质的行政制约迫使乡村委员会或村民在利益的考量下屈服或者妥协,如地方政府要求乡镇政府或者村委会签订任务责任状,以行政命令的方式强制政策目标的达成。

当然,在科层组织逻辑的驱使下,在政策执行的过程中,政策受众体的满意度仅仅只是地方政府官员在具体环境下综合考量后的折中结果,地方政府会在综合权衡下出现 折中执行 或者 政府职能的无效率 事件,即久拖未决,执行不下去;也可能会出现由于客观条件的存在和执行理解的偏差导致上级政策目标在执行过程中出现偏差,如部分不必要撤并的学校教学点被无情撤并,或者出现有些地区享受不了或者要付出一定的代价才能享受政策所预期的同等教育条件,这也被我们称之为 政策执行过程中的梗阻 。

因此,在乡村教育政策场域中,政府主体意志及科层组织逻辑决定了政府政策执行的行为和方式。我们只有置身于具体的实践情境中,通过结构场域中主客体的互动关系分析,才能理解政府科层组织逻辑下的基层政府是在怎样复杂的环境下实现文字上移的政策转向。

乡村教育从 文字下乡 到 文字上移 这个看似相悖的政策转变,背后隐含着以国家治理主义的政治逻辑和以发展主义为主旨的现代性逻辑的嬗变。乡村学校虽为乡村而设,却逐渐与传统的乡土社会剥离,慢慢褪去了乡村的乡土特性,乡村文化的母脐随着国家统一知识的嵌入和学校在地空间的悬浮而逐步脱落。作为驻守在乡村的 文化机器 ,学校和乡村教师俨然成为一种 国家形象 的展现。

他们通过传播国家统一的 类普遍性知识 实现了对乡土社会地方性知识的遮蔽,并实现国家伦理的现代治理,按照国家既定的标准知识体系实现对乡村学生的 现代知识规训 ,达到足够标签和解构地方性知识的异质性和文化冲突,借助现代学校制度体系实现对乡村人才的筛选和抽取,使乡村人才逐步向城市 流动 ,同时实现国家政治治理在乡村的有效控制。而乡村教师也实现了从以往的 私塾教师 向国家教师身份的转变,通过现代学校制度体系的职称评定、奖金和荣誉等 诱导 式的程序控制,构建起单向度的 服务-监督-评估-反馈 体系,这种制度化轨道的设计让乡村教师从以往的乡村社会融合的 文化人 转变为日益疏于和脱离乡村的国家知识体系 代言人 。

随着文字的上移和城乡教育一体化的推进,乡村学校和教师在乡村社会结构变迁中也存在自我身份认同的错位。乡村学校整体上移导致大部分乡村学校沦为教学点,乡村教师在政策转向的洪流中面临自我职业的重新定位。撤并后的城镇学校教育以现代职业标准实现对撤并乡村教师的筛选与淘汰,使乡村教师呈现出老龄化和年轻化的两极结构。老龄化的乡村教师大多是以往的代课教师转正后驻守乡村的 文化人 ,他们曾经驻守在乡村、生活在乡村、熟悉乡村、了解乡村,但却因为乡村学校的 上浮 和文化的凋敝而逐步脱离原有的乡村,被迫工作在乡村,生活在城镇,成为往返于城乡之间的 职业教育人 。

年轻教师是新进安置在乡村的师范毕业生,有些地区为保障乡村教师队伍的稳定,限定新进教师必须在乡村驻守3至5年,但这种硬性的规定并不能阻止乡村教师的外向型流动,由于乡村学校的资源性限制,他们大多只把乡村学校作为职业发展的驿站,并试图通过各种社会资源实现向城镇学校的转移,他们不仅觉得在乡村教学没有前途和希望,更觉得自己在社会的竞争和家人的期许中没有 面子 。

事实上,相对于乡村而言,他们更熟悉城镇,在城市中心文化的熏陶和现代知识体系的培养下,他们也很难在教学中实现国家普遍性知识与乡土文化知识的相互融合,更难在乡村学校办出本土化的特色教育项目。在现有政策环境和发展主义的逻辑驱使下,乡村学校和教师在教育资源和行政资源的双向制约下俨然成为城市教育的附属品,复制着以城市发展主义的教育模式,在政策设定的解释框架内做着艰难的努力。

同时,随着城市中心文化的不断浸润,乡村公共文化被标签为 落后 和文化 劣质 的代名词;乡村社区也逐渐呈现出 社区空巢化 和 文化空洞性 。在以乡村反哺城市建设的发展过程中,乡村成为无言的牺牲者。

乡村教育的落后性亟待接受城市教育的 被改造 ,而缺乏独立公共精神的乡村文化逐步转向城市中心的经济至上主义,乡村教师已不再是村民眼中值得尊敬的 文化人 ,而成为村民和学生眼中经济收入微薄的 社会竞争淘汰者 。乡村社会传统公共文化的崩塌,也导致教师在城市与乡村的双重文化空间中迷失了自我的身份认同。

中国传统的乡村是乡土性的,它是远离政府功能的自治单位。不管是在空间还是在时间的格局中,它通过 情境化空间 的熟人网络和 生物时间 的行为惯习在自身固有的逻辑轨道上运行。费孝通先生曾用乡村的 双轨制 来形容乡村无为而治的内在运行逻辑,并用 差序格局 来描述传统乡村的社会网络关系,认为中央、地方政府通过乡绅的 一轨 来实现乡村的基层治理;同时,农民和乡村通过家族、邻里和其他非正式的社会文化权威的 一轨 向上延伸来实现乡村治理与国家意识之间的互动。

改革开放以后,随着我国土地改革、市场经济和国家权力的行政性嵌入,乡村社会的内生性秩序由于国家权力的垂直下沉而被打破,传统乡村的 礼治秩序 随着土地承包制和乡村民主选举制的植入而过渡到国家主义的现代治理。

村委会成为了国家治理的基层单位,从科层组织层次来看,他们是上级政府管理乡村的 行政末梢 ,同时他们也是乡村集体利益的中介传导。在乡村教育场域中,村委会基本代表了乡村村民大多数人的利益诉求,会积极争取上级政府的资源投入,动员村民为维护自身利益与上级政府进行利益博弈,争取最大的权益。但当村民享受教育的利益与上级政策出现冲突时,村集体会进行利益权衡,通过上传下达做好村民的沟通和协调工作。

随着发展主义逻辑背景下城市中心主义所产生的虹吸效益以及乡村主体在凋敝的乡村环境下的生存驱动,乡村社会结构也发生了很大的变化。特别是国家主义权威在乡村的行政植入,使得传统的乡村宗族权威和乡绅阶层所主导的教化权日益被国家主义宰制下的乡村教育所替代。原有的乡村宗族权威和乡绅转移到城镇,并衍生出依附于国家行政权威的新的乡村权力阶层,乡村社会结构主体由新的乡村精英、中坚农民阶层和贫困阶层所组成。农民的生活由以往的 以农为本 ,转变为 精英离农 、中坚农民的 离土不离乡 和贫困阶层的 驻农不为农 的新趋势。乡村社会结构也呈现出 空心化 和 原子化 的新特点。随着乡村阶层的不断分化,乡村再难以形成一种统一意识的教育意愿表达。

从 文字下乡 到 文字上移 的嬗变,我们可以看出国家行政权威在乡村的植入对乡村教育的整体上移有着重要的关键作用,但同时也从侧面反映出乡村社会阶层在教育资源分配上出现了意愿的分化,在一定程度上助推了乡村教育的政策转向。从教育政策的价值取向来看,文字下乡是为了最大化地实现教育机会的公平,文字上移已不仅仅是为了满足最大多数的教育公平权利而是向享受更高质量的教育机会公平转向。

乡村社会阶层不同教育意愿的表达和差异选择也导致乡村出现了新的教育阶层分化。新的乡村精英不仅拥有相对优越的经济条件,而且依附于国家行政权威关系,试图通过各种社会资源实现向城镇的转移,他们希望子女在更高的质量上、更好的条件下实现与城镇孩子在教育起点上的公平。

中坚农民阶层除了一定的农业收入以外,大多拥有一定的技能,且已实现在城镇的就业生活,虽然城镇的教育成本相对较高,甚至占到其家庭收入的一半以上,但为了让孩子摆脱自身命运的代际传递,他们宁愿用一个劳动力在城镇陪读的代价来实现孩子的 鱼跃龙门 。

这种近似消费主义的教育分层,迫使很多中坚农民家庭步入了一种教育致贫的循环链条之中。而处于贫困阶层的农民家庭

这种貌似公平的教育政策背后,隐含着教育阶层的底层复制,他们无形中处于被教育资源的结构性限制所导致的弱势教育之中,而无法实现与城镇孩子的同台竞技并走向人生向上的阶梯。从某种意义上说,拥有一定政治、经济和文化等诸多资源因素的社会结构阶层,在消费主义导向的教育安排下无形中占有一定的优势,并造就了教育阶层的固化;同时乡村教育资源的结构性限制也在为培养乡村社会阶层的固化做着程序上的铺垫,教育资源和社会阶层形成了一个双向作用的利益传输链条,并在一定的程序正义下 诱导 和 规训 着乡村孩子的未来。乡村孩子要想通过教育实现向上阶层的流动,面临的不仅仅是自身学习能力的禀赋竞争,还有更多社会资源要素和体制机制的限制障碍,由此也引发出 寒门再难出贵子 的感叹!

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